I ricorsi sono lo 0,4% delle procedure ma valgono il 7,2% del valore dei contratti.

Il contenzioso amministrativo sugli appalti pubblici è numericamente marginale, ma i suoi effetti vanno ben oltre la sua frequenza. È il dato centrale del Questioni di Economia e Finanza n. 1065 della Banca d’Italia, di cui ha dato conto due giorni fa l’analisi pubblicata da ItaliaOggi. Secondo la Banca d’Italia, i ricorsi rappresentano lo 0,4% di tutte le procedure di aggiudicazione, ma riguardano contratti pari al 7,2% del valore complessivo. Pochi casi, quindi, concentrati sugli affidamenti di importo più elevato.

Il punto che interessa l’impresa non è però la diffusione del contenzioso, quanto la reazione della stazione appaltante che lo subisce. Lo studio registra che, dopo un ricorso, l’amministrazione dimezza l’uso della procedura aperta. Lo strumento pensato per garantire il corretto svolgimento della gara finisce, in una parte rilevante dei casi, per ridurre il numero delle gare. Resta da capire perché amministrazioni che affrontano ricorsi così rari reagiscano come se fossero la regola.

Dopo il ricorso, la ritirata dalla gara

La risposta va cercata nella sequenza degli effetti misurati. Il primo riguarda i tempi. Come si legge nella sintesi dello studio della Banca d’Italia, le procedure che subiscono un contenzioso amministrativo mostrano tempi di aggiudicazione e, per i lavori pubblici, di avvio dei cantieri «sistematicamente più lunghi». In media il rallentamento è del 35%. Nei lavori il ritardo in termini assoluti arriva a 174 giorni per l’aggiudicazione del contratto, a cui si sommano quasi 100 giorni di ritardo nell’apertura dei cantieri.

Il secondo effetto riguarda il volume dell’attività. Dopo un ricorso, sempre secondo la Banca d’Italia, le stazioni appaltanti riducono di circa un terzo il numero di bandi pubblicati e del 60% l’importo complessivamente bandito. Il terzo effetto, il più rilevante per il mercato, è il cambio di procedura: l’impiego della procedura aperta si riduce del 50%, mentre il ricorso all’affidamento diretto aumenta in media dell’11%. L’amministrazione, in altri termini, non si limita a bandire meno: sceglie strumenti che la espongono meno al confronto concorrenziale e, presumibilmente, a nuove impugnazioni.

Lo studio individua anche chi produce questa reazione. Il contenzioso, scrive la Banca d’Italia, «induce le amministrazioni ad adottare procedure di affidamento meno competitive» e questi risultati sono «riconducibili in larga parte alle amministrazioni meno efficienti». Lo stesso vale per la distribuzione dei ricorsi: sono più frequenti presso le amministrazioni con minore qualità amministrativa, e le regioni del Mezzogiorno mostrano tassi più elevati di litigiosità, in linea con una maggiore propensione al contenzioso delle imprese che vi hanno sede. Il quadro che ne esce è quello di un circuito: amministrazioni meno attrezzate attirano più ricorsi e, una volta colpite, si ritirano dalla gara. Resta da vedere dove si sposti questa fuga dalla concorrenza, in un mercato che sotto soglia è già quasi interamente affidamento diretto.

Cosa resta all’impresa che ricorre

Il contesto in cui si muove l’impresa è descritto dai dati ANAC sul periodo 2021-2024, riportati in un documento tematico di Avviso Pubblico. Gli affidamenti diretti sottosoglia hanno rappresentato circa il 92% delle procedure di servizi e forniture nel 2021 e nel 2024, il 94% nel 2022 e il 95% nel 2023. Nelle stazioni appaltanti con meno di 50 dipendenti, sempre secondo ANAC, l’incidenza supera il 96%. Si tratta di dati che fotografano gli anni passati, non l’andamento attuale, ma indicano con chiarezza quanto sia già ristretto lo spazio della procedura competitiva nelle amministrazioni di piccole dimensioni.

Se si incrociano i due insiemi di dati, la domanda per l’operatore economico diventa concreta: che cosa significa impugnare un’aggiudicazione davanti a un’amministrazione piccola e poco strutturata, che già affida in via diretta la quasi totalità dei contratti e che, dopo il ricorso, tenderà a ridurre ulteriormente le gare aperte? Il rischio è che la tutela ottenuta sul singolo affidamento si traduca in una contrazione delle occasioni di partecipazione successive.

Va però dichiarato il limite della lettura. Lo studio della Banca d’Italia non attribuisce l’effetto al ricorso in quanto tale, ma lo riconduce in larga parte alle amministrazioni meno efficienti. È una distinzione di sostanza: il problema segnalato è la qualità della stazione appaltante, non l’esercizio del diritto di difesa da parte dell’impresa. Si tratta inoltre di un lavoro di analisi economica, non di un orientamento giurisprudenziale né di un intervento normativo, e come tale va letto.

Il ricorso resta uno strumento legittimo e, in molti casi, l’unico presidio contro un affidamento viziato. Per l’impresa ha tuttavia un costo strategico che va messo nel conto prima di proporlo: di fronte a un’amministrazione poco attrezzata, vincere la causa può voler dire perdere le gare successive. Il dilemma, tra rinunciare a tutelarsi e accettare che la tutela riduca il mercato futuro, non ha una soluzione unica. Dipende dalla stazione appaltante con cui si ha a che fare, ed è lì, più che nel contenzioso, che lo studio colloca il problema.