La Commissione propone un Public Procurement Act con preferenza europea, ma per l’Italia resta il nodo della prelazione del promotore.
Il mercato europeo degli appalti pubblici vale circa il 15% del PIL dell’Unione, pari a 2.500 miliardi di euro l’anno. Solo il 5% del totale riguarda però appalti transfrontalieri diretti. È da questo squilibrio che parte la proposta di regolamento COM(2026)590, adottata dalla Commissione europea lo scorso 9 settembre con base giuridica nell’articolo 114 TFUE e analizzata nel dossier della Camera dei deputati pubblicato il 3 novembre. Il testo introduce, tra l’altro, criteri di preferenza europea che consentono di escludere offerte non europee. Per l’Italia, tuttavia, il primo problema è interno. La Corte di giustizia dell’Unione europea ha già giudicato incompatibile con il diritto UE il diritto di prelazione riconosciuto al promotore nella finanza di progetto.
Un mercato da 2.500 miliardi e il 5% che non attraversa le frontiere
La Commissione presenta il nuovo strumento come un Public Procurement Act per semplificare e modernizzare le regole UE sugli appalti. La stessa pagina istituzionale precisa che la proposta introduce criteri di preferenza europea «in linea con gli impegni internazionali dell’UE». Le dimensioni del settore spiegano l’attenzione di Bruxelles. Secondo la valutazione delle direttive sugli appalti pubblici pubblicata dalla Commissione, le autorità pubbliche dell’Unione spendono in appalti circa il 15% del PIL ogni anno. Le norme europee si applicano fino a un quarto di questa spesa, per un valore medio annuo di 616 miliardi di euro,
tre volte il bilancio dell’UE.
La stessa valutazione conclude che le direttive del 2014 «have only partially met their objectives», cioè hanno raggiunto i loro obiettivi solo in parte. Il dossier della Camera richiama poi la relazione speciale n. 28/2023 della Corte dei conti europea. Secondo quella relazione, dall’entrata in vigore delle direttive vigenti il livello di concorrenza è diminuito, mentre gli appalti transfrontalieri diretti si fermano al 5% del totale. La valutazione indica dunque un mercato molto ampio ma poco integrato, e un impianto normativo che non ha prodotto l’apertura attesa.
La preferenza europea e il vizio italiano: la prelazione del promotore
La proposta promette semplificazione e una tutela degli operatori europei. Sul versante italiano resta però aperto un contenzioso con le istituzioni UE che risale a diversi anni fa. Come ricostruisce il dossier, la Commissione ha avviato nei confronti dell’Italia la procedura di infrazione n. 2018/2273, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, con la lettera di messa in mora del 24 gennaio 2019. Nell’ambito della stessa procedura, INFR(2018)2273, Bruxelles ha inviato una nuova lettera di messa in mora l’8 ottobre 2025, sollevando rilievi analoghi.
Il passaggio decisivo è arrivato già il 5 febbraio 2026. Con la sentenza resa nella causa C-810/24 (Urban Vision), la Corte di giustizia dell’Unione europea ha stabilito che il diritto di prelazione concesso ai promotori nelle procedure di finanza di progetto, previsto dall’articolo 183, comma 15, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, viola il diritto dell’Unione. Il dossier della Camera definisce l’istituto «recentemente dichiarato incompatibile» con la disciplina europea. La pronuncia della Corte converge con le preoccupazioni già espresse dalla Commissione nella messa in mora dell’ottobre 2025.
Sono due piani distinti. Il primo riguarda la procedura di infrazione, che è un procedimento amministrativo ancora in corso tra la Commissione e lo Stato membro. Il secondo è la sentenza della Corte su una specifica disposizione interna. La convergenza tra i due rende difficile considerare la prelazione del promotore un istituto al riparo da contestazioni. Ne deriva un contrasto evidente. L’Unione si prepara a riservare spazi di gara agli operatori europei, mentre in Italia una regola che favoriva un singolo partecipante, il promotore, rispetto agli altri concorrenti è stata giudicata contraria ai principi del mercato interno. La preferenza europea protegge le imprese UE dalla concorrenza esterna, ma non interviene sulle distorsioni della concorrenza tra imprese europee nelle gare nazionali.
Cosa resta a chi partecipa: operatori coperti e offerte sotto soglia
Il principio è chiaro, il perimetro applicativo lo è meno. Secondo un’analisi dello studio Reed Smith sulla riforma, le nuove regole «Buy European» consentono agli acquirenti pubblici di limitare la partecipazione alle gare agli operatori dell’Unione o agli operatori «coperti», cioè provenienti da Paesi che hanno concluso accordi sugli appalti con l’UE. Le offerte possono inoltre essere respinte se meno del 50% del loro valore proviene da fonti europee o da Paesi coperti.
Per un’impresa italiana che partecipa alle gare, queste regole possono restringere il campo dei concorrenti extra UE. Impongono però anche una verifica attenta della composizione del valore dell’offerta, a partire dalla provenienza di forniture e componenti. Si tratta comunque di una proposta di regolamento, che dovrà completare l’iter davanti al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea. I contenuti definitivi, a cominciare dalle soglie e dalle definizioni, potrebbero quindi cambiare. Sul fronte interno, chi ha strutturato operazioni di finanza di progetto contando sulla prelazione del promotore deve tenere conto della sentenza C-810/24 e della procedura di infrazione ancora aperta.
Resta una domanda: il vantaggio riconosciuto agli operatori europei potrà convivere con una disciplina nazionale degli appalti ancora sotto procedura di infrazione? Il «Buy European» offre agli operatori UE una tutela che finora non esisteva. Per l’impresa italiana, però, la partita si gioca anzitutto sul fronte domestico. Finché il nodo della prelazione del promotore, censurata dalla Corte con riferimento all’articolo 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016, non sarà sciolto sul piano interno, il vantaggio promesso dall’Unione rischia di restare in parte sospeso. La sola preferenza europea non basta a risolvere la questione.
