Con la sentenza 23 ottobre 2025, n. 8225, il Consiglio di Stato, sezione V, ha chiarito che i costi della manodopera indicati separatamente dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 restano parte dell’importo a base di gara su cui si calcola il ribasso. L’operatore può offrire un costo della manodopera inferiore a quello stimato, ma deve giustificarlo. La sede in cui lo fa, secondo il T.a.r. Sicilia, Catania, sez. III, n. 3739/2024, è la verifica di congruità dell’art. 110. Sotto le soglie europee, con il criterio del prezzo più basso, l’art. 54 prevede invece un’esclusione automatica che non passa da alcuna spiegazione.

L’esclusione automatica sotto soglia: art. 54

L’art. 54, comma 1, richiede quattro condizioni insieme: criterio del prezzo più basso; appalto di lavori o di servizi; importo inferiore alle soglie di rilevanza europea dell’art. 14; assenza di interesse transfrontaliero certo. In questi casi le stazioni appaltanti «prevedono negli atti di gara» l’esclusione automatica delle offerte anomale, in deroga all’art. 110, se le offerte ammesse sono pari o superiori a cinque. La regola non si applica agli affidamenti diretti dell’art. 50, comma 1, lett. a) e b), cioè lavori sotto 150.000 euro e servizi e forniture sotto 140.000 euro. Resta ferma la facoltà di valutare la congruità di ogni altra offerta che, in base a elementi specifici, appaia anormalmente bassa.

Il comma 2 rinvia ai metodi dell’allegato II.2: la stazione appaltante indica il metodo negli atti di gara oppure lo sorteggia in sede di valutazione tra i metodi compatibili. Il comma 3 è stato abrogato dal d.lgs. 209/2024. La deroga all’art. 110 significa che non si apre il contraddittorio: l’offerta che supera la soglia calcolata con il metodo scelto esce dalla gara.

La verifica di congruità: art. 110

L’art. 110, comma 1, chiede alle stazioni appaltanti di valutare «la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità» della migliore offerta che, in base a elementi specifici, appaia anormalmente bassa. Tra gli elementi rientrano i costi dichiarati ai sensi dell’art. 108, comma 9. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici. L’articolo non fissa una soglia numerica di anomalia.

Il comma 2 regola il contraddittorio: richiesta scritta di spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, con un termine non superiore a quindici giorni. Il comma 3 elenca gli elementi che le spiegazioni «possono riguardare»: l’economia del processo di fabbricazione, dei servizi prestati o del metodo di costruzione (lett. a); le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente (lett. b); l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi (lett. c).

Cosa non si può giustificare

Il comma 4 vieta due giustificazioni: quelle relative ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge (lett. a) e quelle relative ai costi di sicurezza di cui alla normativa vigente (lett. b).

Il comma 5 indica quando la stazione appaltante esclude: se le spiegazioni non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o costi, oppure se l’offerta è anormalmente bassa perché non rispetta gli obblighi ambientali, sociali e del lavoro (lett. a); non rispetta gli obblighi sul subappalto dell’art. 119 (lett. b); presenta oneri aziendali della sicurezza incongrui rispetto a entità e caratteristiche delle prestazioni (lett. c); indica un costo del personale inferiore ai minimi salariali delle tabelle ministeriali ex art. 41, comma 13 (lett. d). Il comma 6 tratta a parte il caso dell’aiuto di Stato.

Manodopera: la norma e i giudici

Qui concorrono tre disposizioni. L’art. 41, comma 14, prevede che, nei contratti di lavori e servizi, la stazione appaltante individui nei documenti di gara i costi della manodopera, che questi e i costi della sicurezza siano «scorporati dall’importo assoggettato al ribasso», e che resti ferma la possibilità per l’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. L’art. 108, comma 9, impone di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo forniture senza posa in opera e servizi di natura intellettuale. L’art. 110, comma 1, include quei costi tra gli elementi della verifica.

Il testo dell’art. 41, comma 14, ha prodotto letture diverse. La sentenza n. 8225/2025 afferma che l’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera «convive con un importo ribassabile che li comprende»: la percentuale di ribasso si calcola sull’intero importo a base d’asta e l’operatore può decidere se applicarla anche alla manodopera. Se lo fa, deve giustificarne le ragioni. Sul principio che la manodopera resta parte dell’importo a base di gara il massimario indica come conformi Cons. Stato, sez. V, 2 luglio 2025, n. 5712, 29 aprile 2025, n. 3611, 19 novembre 2024, n. 9255 e 9 giugno 2023, n. 5665; sulla facoltà di ribassarla con onere di giustificazione segnala che non risultano precedenti negli esatti termini. Nello stesso senso, in un appalto di servizi, il T.a.r. Sicilia, Catania, sez. III, 11 novembre 2024, n. 3739: l’offerta che ribassa anche la manodopera non è esclusa, ma va in verifica di anomalia, dove l’operatore prova la più efficiente organizzazione «oltre il rispetto dei minimi salariali». Su quest’ultimo punto il massimario segnala che non risultano precedenti negli esatti termini.

Il livello complessivo del costo della manodopera si può ribassare e si giustifica in contraddittorio. I minimi salariali inderogabili e i costi di sicurezza non si giustificano (art. 110, comma 4); se il costo del personale scende sotto le tabelle ministeriali, l’esclusione è prevista dal comma 5, lett. d).

Cosa resta all’impresa

Sotto soglia, con il prezzo più basso e almeno cinque offerte ammesse, il ribasso va calibrato sul metodo dell’allegato II.2 scelto o sorteggiato: non ci sarà occasione di spiegare. Negli altri casi la verifica passa dagli elementi del comma 3 dell’art. 110 e dai costi dichiarati ex art. 108, comma 9. Le giustificazioni sulla manodopera devono restare sopra i minimi tabellari e non toccare i costi di sicurezza. Sulla ribassabilità della manodopera l’orientamento del Consiglio di Stato del 2025 ha più pronunce conformi; sulla prova richiesta in sede di verifica il massimario non registra precedenti negli esatti termini, e su questo il margine di incertezza resta.

Fonti