La sentenza: il rinvio generico al decreto non crea obblighi verificabili, servono specifiche tecniche nei documenti di gara.
Un capitolato che scrive «si applicano i CAM» non dà alle imprese alcuna carta per capire cosa devono offrire. La prima domanda da fare a quel documento è: dove sono le specifiche tecniche e le clausole di esecuzione? La sentenza n. 7151 della Sezione III del Consiglio di Stato, depositata il 28 settembre e ripresa ieri da Strade & Autostrade, parte proprio da lì: dal documento che genera l'obbligo. Il Consiglio di Stato ha stabilito che le stazioni appaltanti devono integrare esplicitamente nei capitolati le specifiche tecniche, le clausole di esecuzione e i criteri premianti, conformemente agli articoli 57 e 83 del Dlgs n. 36/2023.
La carta che manca nel capitolato
La regola è scritta nell'articolo 57 del Codice dei contratti pubblici. L'articolo 57 del d.lgs. n. 36/2023 stabilisce l'obbligo per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti di inserire nei bandi almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM. Non è una facoltà: il carattere obbligatorio dei CAM, precisa il Consiglio di Stato, non permette di ricorrere all'istituto dell'eterointegrazione per colmare le lacune della lex specialis. La lacuna non si sana da sola: sta alla stazione appaltante scrivere nei documenti di gara le prescrizioni ambientali, come previsto anche dall'art. 83 del d.lgs. n. 36/2023.
L'obbligo non nasce con il nuovo Codice. Già l'art. 34 del d.lgs. n. 50/2016 imponeva alle stazioni appaltanti di inserire nei documenti di gara le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei decreti ministeriali che adottano i CAM. Il legislatore lo ha confermato nell'art. 57 del d.lgs. n. 36/2023, in coerenza con il rafforzamento costituzionale della tutela dell'ambiente operato con la modifica degli artt. 9 e 41 della Costituzione, come ricostruito da LavoriPubblici. Nel frattempo, con il D.M. 5 agosto 2024, entrato in vigore il 21 dicembre 2024, l'Italia ha adottato i CAM specifici per la costruzione, manutenzione e adeguamento delle infrastrutture stradali.
Il collo di bottiglia: il richiamo generico ai CAM
La gara non si decide sulla percentuale di riciclato in astratto, ma sulla carta che la rende esigibile. Il punto critico individuato dalla sentenza è la mancata o incompleta trasposizione dei CAM nei documenti di gara. Il Consiglio di Stato lo dice senza giri di parole: «Un richiamo generico ai CAM crea infatti un'evidente incertezza giuridica, ponendo le imprese dinanzi a prescrizioni difformi o incompatibili». Il semplice rinvio al decreto ministeriale non costruisce un obbligo verificabile.
Il requisito dei materiali riciclati nel CAM Strade mostra cosa deve essere scritto e misurabile. Le nuove regole prevedono che nei progetti di costruzione e manutenzione stradale sia utilizzato un contenuto minimo di materiali riciclati, recuperati o sottoprodotti, calcolato sul peso del prodotto finito, come illustrato da Ingenio. Se quella soglia minima non è indicata nel capitolato, l'offerta non ha un parametro certo su cui essere costruita e valutata. Ecco perché il richiamo generico ai CAM è il collo di bottiglia: trasforma un obbligo ambientale in una prescrizione difforme.
Il paradosso processuale: l'illegittimità che non si impugna subito
Se il capitolato è lacunoso, chi può lamentarsi e quando? La risposta del Consiglio di Stato apre un paradosso processuale. Il Consiglio di Stato precisa che la mancata o incompleta trasposizione dei CAM nei documenti di gara non impone l'impugnazione immediata del bando, a meno che la carenza non impedisca direttamente la formulazione dell'offerta o la partecipazione alla procedura. Nel caso esaminato, la ricorrente, classificatasi al quarto posto della graduatoria finale, deduceva l'illegittimità dell'intera procedura per violazione dell'art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 e del d.m. 29 gennaio 2021, n. 51, recante i criteri ambientali minimi per l'affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti ad uso sanitario. Il Tribunale riteneva che la violazione della disciplina sui CAM non imponesse l'immediata impugnazione del bando, non trattandosi di clausole escludenti o tali da impedire la formulazione di un'offerta consapevole, come risulta dalla sentenza pubblicata su giustizia-amministrativa.
Il capitolato è l'unico documento in cui i CAM diventano obblighi verificabili: senza specifiche scritte, anche il miglior decreto resta lettera morta. Per le imprese la mossa è controllare la lex specialis prima di formulare l'offerta; per le stazioni appaltanti, scrivere i CAM invece di richiamarli.
